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完善地方金融监管体系:新格局下的新使命

2019-07-22 点击:[]

在我国现行的“一委一行两会一局”金融监管框架中,金融稳定发展委员会负责统筹金融监管框架改革,协调各监管机构之间的职能分工与具体的审慎监管工作;中国人民银行除承担货币政策职能外,更多担负宏观审慎管理、系统重要性机构监管、金融基础设施建设、基础法律法规体系健全及全口径统计分析和预警等工作;银保监会和证监会则侧重于微观审慎监管和行为监管职能;各地金融监管局则在金稳会和各监管机构的统一指导下,维护区域内金融稳定。

新格局:完善地方金融监管体系的现实意义

新形势下,如何处理中央与地方的关系,尤其是如何清晰界定金融领域中的权属及责任边界,是近几年中央工作的重点和难点。一方面,自2008年始,金融监管权限逐步下放到省级政府,并在十八届三中全会以最高级别的文件明确推行。当时的会议公报强调,要“最大限度减少中央政府对微观事务的管理”“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项,一律下放地方和基层管理”。另一方面,中央同时强调“收权”,要“适度加强中央事权和支出责任”“关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权”,如此等等。

由于央地权责混乱,导致了地方政府促发展目标和防风险责任的直接冲突、日常监管责任和风险处置责任的错配、责任层层下放后监管能力无法承载监管责任及跨区域经营的金融业务和属地化管理的监管衔接等问题。此外,随着地方发展对金融需求的日益增加以及民间金融的快速发展,也暴露出中央和地方在监管职能上既存在重叠冲突,也存在空白缺位的问题,地方金融监管机构的风险识别和监管能力以及组织、人员薄弱,专业化的监管技能亟待提升。

当前,尽快推进中央与地方的监管协调已迫在眉睫。事实上,2014年,国务院出台关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见,已经初步形成了中央和地方两个层面的金融监管体系。伴随“一行三会”模式的格局演变,虽然全局性的地方金融监管协调机制尚未建立,但中央监管层面已开始实施由中国人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度,这意味着我国的金融监管体系改革在一定程度上开始步入新的征程。由此,如何进一步有序推进地方金融监管体系的完善,统筹协调中央与地方的风险分担以及监管职责,已经成为我国金融监管体系深化改革的重中之重。

新使命:重塑地方金融监管体系的着力点

当前形势下,如何在坚持金融监管主要是中央事权的前提下,进一步完善地方金融监管体系,制定新办法、探索新模式,发挥好地方政府在金融监管和风险处置中的作用,实现中央与地方金融监管机制的进一步协调,已成为金融监管迈向“全国一盘棋化”的关键所在。

着力于中央事权与风险属地的监管协同。我国金融管理体制从中央单一监管模式发展为中央为主、地方为辅双层监管模式的过程是自下而上演进的,地方金融监管局的监管职能和监管对象缺乏统一的制度安排。2017年全国金融工作会议明确地方金融监管局负责“7+4”类机构和“两非”领域进行属地监管与风险处置后,目前仍有一些地区存在地方监管中监管职能分散、监管边界不清和多头监管等问题,容易引发主观和客观上的监管缺位。地方政府应在中央事权为主的前提下,按照中央统一规则,积极强化属地风险处置责任,加强金融监管问责。具体而言,地方金融管理部门承担不吸收公众资金、限定业务范围、风险外溢性较小的金融活动的监管职责,中央金融管理部门制定统一的监管规则并指导实施,地方在监管职责范围内制定具体实施细则和操作办法。

着力于兼顾稳定与发展双重目标的监管立场。化解地方政府多重角色冲突,平衡兼顾多方利益诉求,是完善地方金融管理体制的关键。转变政府职能,明确政府与市场边界,实现金融资源配置的市场化,弱化地方政府的扭曲效应;加强地方性金融机构的内部治理,确保其稳健运行,完善金融国有资产出资人制度,规范地方政府出资人决策;进一步强化地方政府金融监管的责任与意识,建立规范高效的监管职能职责法律体系。明确地方金融监管局的监管目标,使其不再负责发展地方经济的目标,避免监管目标冲突,力求激励与问责相容。在国家层面明确金融监管局的职责和权力,合理定位,彻底改变过去金融办“名不正言不顺”的状况。地方金融监管局可以发展成为准行为监管部门,负责本地化设立、本地化经营的非储蓄类准金融机构的行为监管,核心目标是保护消费者和投资者。

应确立系统性风险的识别、监控和预警机制。建立专业化的金融监管机构,使之充分履行宏观审慎监管的职责。加强对金融机构和金融产品的监管,并且依据相应金融风险的特殊性确立特殊的监管机制和监管手段。加强对具有系统重要性的金融机构的监管。在宏观审慎的监管框架下,有必要识别区域内的系统重要性金融机构,并对这些金融机构的治理结构、运营情况、风险情况等进行系统化监管,确保全面掌控这些金融机构的风险状况,一旦发生严重风险状况能够及时采取监管措施加以化解。

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